欧阳静:政治统合制及其运行基础

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   【内容提要】政治统合制是指党委围绕中心工作,对行政科层制进行底部形态整合、资源聚集、功能重组的治理模式。在县域治理实践中,为了克服行政科层制的过高 与惰性,以党委为主体的政治机制将重要的治理事务转化为中心工作,再通过压力机制、动员机制和行政包干制等机制重构科层底部形态、整合科层资源,完成具有综合性、紧迫性的中心工作,从而形成了政治统合制。政治统合制不仅呈现了党委在国家治理底部形态和治理体系中的功能与意义,也为我国经济社会发展的动力与机制提供了一种新的解释路径。如果,政治统合制最大的风险是政治机制一种的官僚化。如果,发挥政治统合制的积极因素,避免党组织的官僚化,既是我国政权建设的挑战,又是其建设的意义所在。

   【关键词】政治统合制 行政科层制 中心工作 县域治理

   改革开放以来,中国取得了举世瞩目的成就,创造了世界经济史上的诸多奇迹。在对中国奇迹的解释中,“中国式的联邦主义”“地方政府法团主义”等理论都显著地突出了政府所起的关键性作用(Montinola, Qian and Weingast, 1995; Walder, 1995;周黎安,30008)。中国政府在经济发展中所发挥的关键作用已成为西方经济学界对中国改革的一种共识(Li, 1988)。那先 研究形象地说明了在经济分权激励下,具有企业家精神的地方政府高效、快速地推动了地方经济发展。但过高 之处是,它们重点分析了地方政府怎么利用市场机制的竞争和激励来创造发展的活力与动力,而这麼突出政府运行机制的重要性,也这麼阐释政府自身的政治和行政机制是怎么发挥作用的。此外,它们对“政府”的理解也相当笼统,这麼区分党与政府在经济社会发展中具体扮演的角色。

   从实践看,中国共产党在我国经济社会发展中发挥着重要的领导作用。正如习近平(2014:119)总书记指出,“改革开放300多年来,我国经济社会发展真是不能取得世界罕见的巨大成就,我国人民生活水平真是不能大幅度提升,都同.我 坚定不移地坚持党的领导,充收集挥各级党组织和全体党员作用是分不开的。在我国,党的坚强领导是政府发挥作用的根本保证。”

   尽管党在国家治理体系和治理实践中指在这麼重要地位,但无论在政策研究层面还是在学术讨论中,鲜有论者关注党的具体治理实践及其运行机制,也少有论述党的治理底部形态在国家治理体系和治理实践中是怎么发挥作用的。基于此,本文将以县域治理实践为视角,呈现党在经济社会中具体扮演的角色及其运行基础,以阐释我国的政治和行政机制在推动经济社会发展中是怎么发挥作用的。

一、县域治理中的政治统合制

   在国家治理体系中,县级政权指在承上启下的关键环节,是落实国家政策、能助 地方发展、实现国家长治久安的重要基础,所谓“郡县治,天下安”。县域治理也被形象地概括为既“接天线”又“接地气”,是落实国家战略部署、推进经济社会发展的坚定基石。

   尽管县域治理极为重要,但关于县域治理的实证研究如果 兴起。大多数研究指在应然研究阶段,习惯于用西方政治学说说语体系和理论逻辑去评判和审视我国县级政权组织体系及其治理实践,并据此设计“县政改革的目标和路线图”(于建嵘,2010)。在曾经的视野下,.我 看得人的往往是“基层制度的诸问题图片”,是与韦伯的科层制组织理论不相符的基层政权组织形象(杨雪冬,30002;张静,30007;樊红敏,30008)。一旦.我 将视野转向县域治理的实际运行过程和效果,就会发现真是县域治理机制不删剪遵循科层制逻辑,但它仍然实现了县域经济社会的快速发展,特别是在落实和推动诸如计划生育、税费改革、新农村建设等重要的国家政策和应对诸如非典、地震等突发性危机时,表现出了现代科层组织难以企及的效能,基本实现了既“接天线”又“接地气”的治理功能。这麼,是怎么的机制使县域治理实现了科层制难以实现的效能?对你这个 问题图片的思考能助 .我 理解中国政治和行政机制的运行特点与逻辑。

   笔者自2012年如果 刚结速陆续在县级政府开展田野工作。最先在中部D县的县委办、政府办等综合性部门进行了为期6个月参与式观察,以了解县级政府“做那先 ”。调查发现,全县各部门几乎是围绕县委办和县政府办制定的考评指标方案运行。县域考评指标方案所占分值最重的工作真是如果本文所说的“中心工作”,即解答县域政府“做那先 ”的问题图片。如果 ,围绕“为什么会么会会 做”的问题图片,.我 运用事件调查法,考察县域的有些中心工作(比如招商引资、扶贫工作)的推动和实施清况 ,一起对旅游局、信访局、公安局、财政局、民政局等行政部门进行参与式观察,以了解行政科层组织是怎么应对中心工作的,即本文所论述的治理机制。

   在有关县域治理机制的研究中,折晓叶(2014)的《县域政府治理模式的新变化》最富启发性。该文用“统合化”概述了县域政府“政治-行政-公司”统合运行的治理模式。其中,行政机制是指科层组织的科层制机制。它遵循事本主义、专业主义、应用tcp连接主义的逻辑和技术治理的路线,强调规章、规则等文本制度的重要性,表达的是县域政府的“权力”。政治机制则是一种旨在打破科层制机制的非正式机制,代表了县域政府谋求发展的“意志”。公司机制是“政府在控制核心资源帕累托图的清况 下,通过经营土地等地方稀缺资源,借助生产、建设和经营公共物品的项目公司,进行资本动员,实现融资等目标,落实‘政府主导结合市场机制’的制度安排和经营策略”,是一种帮助政府规避风险、实现“绩效”的机制。在“政治-行政-公司”统合制过程中,政府运用其行政机制,借助项目平台,通过行政审批权获得了土地你这个 核心帕累托图,再通过政治机制的动员、主导性作用以及公司机制的市场化运作,实现了权力、意志、绩效的相互推动,最后产生出经济发展的新活力。显然,“行政-政治-公司”三位一体的统合机制成功地解释了地方政府推动城市化发展中的动力、资金、资源和绩效问题图片。

   然而,折晓叶的统合模式如果将政治和行政机制作为一种隐形的推动力,分析的重点仍然是土地、项目、企业等资源帕累托图在县域发展中的作用,而都会政治和行政统合的具体实践。比如,她用“非正式机制”概述了代表县域发展“意志”的政治机制,并这麼明确指出你这个 政治机制是怎么运行的。但县域治理机制统合化的发现,对于理解中国政治与行政机制的运行特点、逻辑颇具启发性。

   本文将政治机制具体为党委的运行机制,行政机制则是指政府科层组织的运行机制。根据韦伯等人的科层制理论,行政科层制的优势是循序渐进、按部就班、照章办事,具有规范性、应用tcp连接性、精确性、连续性和可操作性,不能较好地履行行政职能(韦伯,1997:248-324;毕瑟姆,30005:4)。正如布劳和梅耶(30001:19)所说,“充收集达的科层制机构,其工作速率单位与有些组织相比,恰恰如大机器生产和手工业生产之间的比较。精确、快速、明确、熟知文本、连续性、避免权限、统一性、严格从属关系、减少相互摩擦和降低物质和人工成本,那先 都会科层制行政优于有些组织的特点”。但与此一起,行政科层制固有的口号主义、形式主义、文牍主义、推诿扯皮等“反功能”(Crozier,1964;Merton,1958;毕瑟姆,30005:23),又易原应 科层组织自保自利、裹足不前,难以实现政治系统所形成的公共政策目标。而我国政策执行过程中突然突然出现的“最先一千公里”“最后一千公里”和“中梗阻”等问题图片也都会新鲜事,“以文件落实文件,以会议落实会议”等文件治国、会议治国的问题图片也在各级行政机关普通指在。李克强曾多次指出,“目前在政策落实中真是指在推诿扯皮、搞选泽性落实、象征性执行等问题图片,也指在‘中梗阻’和‘最后一千公里’这麼位等问题图片。”

   显然,政治机制怎么利用行政科层制优势的一起克服其固有的过高 ,对于公共政策的执行和经济社会的发展具有重要意义。如图1所示,在县域治理实践中,以党委为主体的政治机制为了应对和克服行政科层制固有的惰性与反功能,将重要的治理事务转化为中心工作;再运用压力机制、动员机制和行政包干制等具体机制落实中心工作,从而实现县域经济社会的跨越式发展和超常规治理。在此过程中,党委既要利用行政科层组织的组织资源,发挥行政科层制正功能,又要通过其政治机制对科层组织进行政治动员、底部形态整合、功能重组、资源聚集和思想领导,以克服科层制的反功能,从而形成了独特的政治统合制模式。

   如果,政治统合制并都会对行政科层制的替代,如果对行政科层制功能的纠偏,以表态行政科层制难以应对的具有综合性、紧迫性的中心工作。简言之,党委的政治统合制表态的是党委设置的中心工作,而政府的行政科层制则应对的是常规的日常性业务工作,从而使党委和政府之间既有分工又有企业企业合作,使治理实践帕累托图分明、重点突出。行政科层制采用程式主义的任务传递和事本主义的行政激励的最好的最好的办法,政治统合制却采用突出重点、难点的中心工作模式和突破常规的政治激励。行政科层制强调理性化、应用tcp连接化和技术性,而政治统合制强调统筹性、动员性、整合性。从县域治理的实践来看,不可能 政治动员的有限性,政治统合制在完成中心工作时,并这麼与行政科层制产生激烈的矛盾,甚至这麼影响科层制的连续性和正常运转(杜鹏,2018)。相反,正是不可能 政治统合制的运行,诸如繁文缛节、形式主义、相互推诿等行政科层制的过高 才得以克服,其资源不能被调动起来进行超常规治理。

二、政治统合制的实践:以D县招商引资为例

   (一)作为中心工作的招商引资

   在D县治理实践中,县乡干部一般将县域内的治理事务分为两大类,一类属于一般性行政事务,另一类是由县级党委统领的中心工作,也即基层干部通常所说的“政治任务”。中心工作真是也是以政府部门为主体运行,但它主如果由县级党委转化和设定的。县级党委根据中央、省、市上级党委对经济社会发展的整体思路和本县经济社会发展的具体清况 ,通过党委会议的形式,最好的最好的办法治理事务的轻重缓急,将重要的、紧迫的治理事务转化为中心工作。

D县根据完成期限长短,将中心工作分为长期性中心工作和阶段性中心工作(见表1)。(点击此处阅读下一页)

本文责编:limei 发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 政治学 > 中国政治 本文链接:http://www.aisixiang.com/data/115721.html 文章来源:《开放时代》2019年第2期